Как известно, согласно ст. 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к компетенции образовательной организации относятся разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития. Программа развития образовательного учреждения — документ в сфере образования не новый. Он хорошо известен и руководителям, и педагогам, и родителям, и экспертам. Тем не менее, хотелось бы обратить внимание на некоторые моменты.
Во-первых, ни в законах, ни в инструктивно-методических документах не дается определение программы развития. По этой причине у образовательных учреждений нет четких критериев для разработки и утверждения программы, а у учредителя нет критериев для ее согласования. Так же не выделены критерии ответственности за невыполнение программы и ответственность учредителя за отсутствие контроля ее выполнения. В результате образовательные учреждения создают самые разные по содержанию и по форме документы, называя их программами развития. Как они влияют на качество образования это отдельный вопрос.
Во-вторых, образовательные учреждения должны согласовывать программу развития с учредителем. Однако на практике ситуация иная. В большинстве субъектов РФ процедура согласования этого документа не предусмотрена.
В-третьих, в законодательстве нормативно закреплены компетенции образовательных учреждений по созданию программ развития, но не затронуты вопросы финансового обеспечения этого процесса. Авторы исходят из положения, что финансовый ресурс, наряду с кадровым, является основным в реализации программы развития. На сегодняшний день большинство учреждений реализуют свои программы развития без финансового обеспечения, что является большим риском не выполнения показателей программы. Понятно, что решаться они должны совместно с учредителем. За счёт каких средств должно осуществляться финансовое обеспечение программы развития? Обязан ли учредитель финансировать программу развития образовательного учреждения? Ответам на данные актуальные вопросы развития образовательных учреждений посвящается данная статья.
Бюджетные и автономные учреждения
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления им субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Выделены несколько видов субсидий, которые может получить бюджетное или автономное учреждение:
1. Субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания (пункт первый статьи 78.1 БК РФ).
2. Субсидия на иные цели (целевые субсидии) (абзац второй пункта первого статьи 78.1 БК РФ).
3. Субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность, бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (ст. 78.2 и 79 БК РФ ).
Порядок предоставления субсидий устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местной администрации. Предоставление субсидий, осуществляется в соответствии с соглашениями о предоставлении субсидии, заключаемыми между органами власти, осуществляющими функции и полномочия учредителя, и бюджетными или автономными учреждениями.
Иных видов бюджетного финансирования деятельности бюджетных и автономных государственных (муниципальных) учреждений в БК РФ не предусмотрено. Первый вид субсидии связан с выполнением государственного (муниципального) задания. Государственное (муниципальное) задание формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Образовательные учреждения не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
Для федеральных учреждений объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, затрат на уплату налогов (Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 № 640). Поэтому финансирование учредителем программы развития в контексте данной субсидии является проблематичным. Хотя в некоторых учреждениях данный раздел включён в финансирование государственного (муниципального) задания.
Что касается субсидии на иные цели, то в кодексе отсутствует определение понятия «субсидии на иные цели», не раскрывается содержание «иных целей», на финансирование которых может быть направлена данная субсидия. В БК РФ лишь указано, что «из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели». Из этого можно сделать вывод, что затраты, осуществляемые образовательной организацией в процессе выполнения государственного задания, не должны входить в субсидии на иные цели. Следовательно, из субсидий на иные цели не должны финансироваться затраты образовательной организации на оказание государственных услуг (выполнение работ). Перечень целей, на которые может быть использована данная субсидия в бюджетном законодательстве остается открытым.
Формирование перечня целей (или перечня видов субсидий на иные цели) отнесены законом к полномочиям соответствующего высшего исполнительного органа государственной власти или местной администрации, из бюджета которого выделяется данная субсидия. Так же не надо забывать, что целевая субсидия, может предоставляться бюджетным, автономным учреждениям исключительно для финансового обеспечения расходов, соответствующих целям предоставления данной субсидии (с проведением процедуры санкционирования целевых расходов). Данный вывод сформулирован и в письме Минфина России от 21.08.2014 № 02-03-10/41846.
Порядок санкционирования расходов федеральных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции, разъяснено в приказе Минфина РФ от 16 июля 2010 г. № 72н. Перечень целевых субсидий предполагает выделение федеральным бюджетным и автономным учреждениям субсидии на иные цели для оказания федеральным государственным учреждениям дополнительной государственной поддержки, в том числе для реализации программ развития учреждений, кадрового потенциала и материально-технической базы (код субсидии 08-04).
Таким образом, федеральные образовательные организации могут рассчитывать на финансирование своей программы развития через предоставление субсидии на иные цели. Но необходимо понимать, что это право учредителя, а не его обязанность. Поэтому, разработав программу развития, нельзя быть уверенным в том, что его профинансирует учредитель.
Для автономных учреждений законом предусмотрено финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие учреждений, перечень которых определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, которая осуществляется за счет субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (ст.4. 174-ФЗ от 03.11.2006 г "Об автономных учреждениях»). Поэтому у автономного учреждения есть возможность осуществить финансирование своей программы развития через данный вид субсидии. Но в большинстве случаев учредитель ограничивается финансированием нормативных затрат учреждения т.е. его функционирования.
Если с федеральными учреждениями есть определённая ясность в вопросах финансирования программы развития, то в государственных и муниципальных учреждениях такой ясности нет.
Учредители государственных и муниципальных учреждений не спешат включать в перечень целевых субсидий финансирование программ развития своих учреждений. В нормативно-правовых актах государственного и муниципального уровня, регламентирующих предоставление субсидий на иные цели, в лучшем случае закреплено право учредителя на предоставление финансирования программы развития учреждения.
Поэтому очень часто образовательные учреждения реализуют свои программы без финансовой поддержки или за счёт субсидии, выделенной на выполнение муниципального задания, что чревато негативными последствиями для организации.
Так же согласно ст. 78. 1. ч.4. БК РФ в законе (решении) о бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление грантов в форме субсидий по результатам проводимых конкурсов бюджетным и автономным учреждениям, включая учреждения, в отношении которых органы не осуществляют функции и полномочия учредителя. Поэтому, возможно финансирование части программы развития за счёт грантов, получаемых из различных уровней бюджета.
Программа развития разрабатывается сроком на несколько лет, а субсидия на иные цели предоставляется в основном на один финансовый год. В соответствии со ст.30. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ и ФЗ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» не использованные в текущем финансовом году субсидии на иные цели подлежат перечислению бюджетными и автономными учреждениями в соответствующий бюджет.
Указанные остатки средств могут использоваться учреждениями в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя учреждения.
Определение слова «могут» предполагает, что вопрос финансирования программы развития в следующем финансовом году будет решаться учредителем. Поэтому необходимо, чтобы порядок финансирования программы развития в течение нескольких лет был предусмотрен в соглашении о предоставлении субсидии на иные цели.
Так же в соответствии со ст.50. ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. Автономное и бюджетное учреждение имеет право выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности и иные виды деятельности для граждан и юридических лиц за плату. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения.
Увеличение доходов от данного вида деятельности не должно уменьшать сумму субсидий, получаемых учреждением на выполнение государственного (муниципального) задания. Это мотивирует руководителей учреждений на увеличение деятельности по данному направлению. Учредитель организации не имеет право распоряжаться данными доходами. Поэтому большинство образовательных организаций используют данный вид доходов для финансирования своей программы развития. Но в этом случае роль учредителя в финансировании программы развития сводится к нулю.
Казённые учреждения
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, командировочные и иные выплаты, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, уплату налогов. В бюджетной смете казенного учреждения дополнительно должны утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы казенного учреждения. Возможно через утверждение иных показателей решить вопрос финансирования программы развития.
Ещё серьёзное ограничение в функционировании казенных учреждений связано с приносящей доход деятельностью. В отличие от государственных (муниципальных) учреждений иного типа казенные учреждения имеют право осуществлять приносящую доход деятельность при условии, если она предусмотрена учредительными документами. При этом полученные доходы являются неналоговыми доходами соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Полномочия по распоряжению данных доходов принадлежит главному распорядителю бюджетных средств.
У главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, есть право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (ст.30. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ). Опять же это право главного распорядителя бюджетных средств выделять данные средства казённому учреждению. Воспользуется ли данным правом учредитель или нет — это уже другой вопрос. Как показывает практика, учредители (в особенности муниципальные) не всегда готовы обеспечивать финансирование программы развития казённого учреждения.
Для казённых учреждений ограничено и получение грантов. Статья 78.1 БК РФ не предусматривают получение казенными учреждениями грантов в форме субсидий. Вместе с тем Минфин России в письме от 30.08.2013 № 02-13-09/35843 пояснил, что законодательство РФ не ограничивает право юридического лица, созданного в форме казенного учреждения, на участие в конкурсе на получение гранта и, в случае если казенное учреждение будет определено победителем конкурса, финансовое обеспечение реализации целей, на достижение которых предоставляется грант, должно осуществляться в пределах бюджетных ассигнований, определенных статьей 70 БК РФ, и на основании бюджетной сметы с учетом ограничений, установленных статьей 161 БК РФ. Финансирование осуществляется путём доведения до указанного учреждения соответствующих лимитов бюджетных обязательств, т.е. появляется возможность для казённого учреждения получения гранта для финансового обеспечения части программы развития.
Таким образом, можно сделать вывод, что финансирование программы развития образовательного учреждения зависит от его типа (казённое, бюджетное, автономное) и от уровня бюджета, из которого учреждение финансируется.
Автономное и казённое учреждение имеют больше шансов получить бюджетное финансирование своей программы развития. Для автономных учреждений законом предусмотрено финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие учреждений.
А финансовое обеспечение деятельности казённых учреждений осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, т.е. учредитель обязан обеспечивать как функционирование учреждения, так и его развитие. К тому же федеральные образовательные учреждения получают преимущество, по отношению к муниципальным за счёт разработанности нормативно-правовой базы. И конечно, возможности федерального бюджета в нашей стране гораздо шире, чем возможности муниципальных и региональных бюджетов.
И самое главное: не смотря на жёсткие требования законодательства, оно не закрепляет каких-либо обязательств по финансовому обеспечению программы развития образовательного учреждения учредителем.
Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что для создания эффективной программы развития школы необходимо наличие как минимум локального нормативного акта — положения о программе развития или порядка разработки программы. В таком документе можно не только прописать особенности создания, утверждения и внесения изменений в программу в соответствии с требованиями законодательства, степень участия учредителя при ее согласовании, но и установить порядок финансирования программы, проведение мониторинга реализации запланированных мероприятий, а также и форму представления промежуточных и конечных результатов.
В контексте данной статьи мы выходим ещё на одну проблему нашего общего образования: уровень юридической и финансовой грамотности руководителей образовательных учреждений. В данной ситуации только компетентный руководитель сможет отстоять права своей организации и создать благоприятные условия для его развития.
Мы понимаем, что существуют единый квалификационный справочник должностей руководителей, который предъявляет жёсткие требования к кандидатам на должность руководителей. Но как показывает практика, данные требования не всегда выполняются, и при назначении руководителей играют роль совсем другие мотивы.
Возможно, что-то изменится в нашей системе образования с введением стандарта руководителя, который сейчас активно разрабатывается и обсуждается. Данное суждение может показаться наивным, но среди экономистов и юристов тоже попадаются романтики.
Список литературы
1.Абрамовских Т.А. Развитие профессиональных компетенций руководителя образовательной организации в условиях модернизации системы образования (из опыта работы) // Теоретические и методологические проблемы современного образования: Материалы XXVII Международной научно-практической конференции. Москва / – Научно-информационный издательский центр "Институт стратегических исследований" : 2016. - С. 5-10.
2. Рахметов, Р.Р. Бухучёт: основные изменения /Р.Р.Рахметов, Р.Р.Рахметова // Директор школы: научно-методический журнал.– 2016.– № 10 (213). – С.83-89.
3. Ларюшкин, С.А. Формирование правовой компетентности руководителей образовательных организаций в условиях дополнительного образования / С.А.Ларюшкин, Р.Р.Рахметов // Научное обеспечение системы повышения квалификации кадров: научно-теоретический журнал.–2015.–№ 3(24). – С.34-40.
4. Ларюшкин, С.А. Формирование экономической компетентности руководителей образовательных организаций в условиях дополнительного образования / С.А.Ларюшкин, Р.Р.Рахметов // Научное обеспечение системы повышения квалификации кадров: научно-теоретический журнал.–2015.–№ 4(25). – С.35-43.